El federalismo alemán y Puigdemont

“Si hace 40 años, hubiéramos estado en el marco de un federalismo a la alemana, no estaríamos pidiendo hoy la independencia.” Con estas palabras a medianos de octubre, Carles Puigdemont sorprendió a seguidores y detractores por igual, aunque quizás tenía razón. Pero esto no lo vamos a saber nunca, porque es imposible rebobinar el tiempo y cambiar la historia. Lo que sí podemos cambiar es el futuro, y por eso interesa saber si Puigdemont y el nacionalismo catalán (y también el vasco y el español) aceptarían cambiar la constitución española tomando como modelo el federalismo alemán porque ello sí solucionaría muchos de nuestros problemas.

No es que la constitución alemana sea radicalmente diferente a la española, más bien al contrario. Las dos configuran una democracia parlamentaria descentralizada con separación de poderes y un jefe de estado simbólico sin apenas poderes políticos. En muchos aspectos las dos constituciones son exactamente iguales, como sucede en el caso del famoso artículo 155.

Pero hay una diferencia importante: al contrario que España, Alemania es una federación con un claro reparto de competencias entre la federación y las regiones. La palabra “competencia” se repite nada menos que 68 veces en la constitución alemana, y pocos temas se desarrollan tan detalladamente como el reparto de competencias e ingresos.

En principio, las competencias de la federación se limitan a las mencionadas expresamente en la constitución, mientras el resto se reparten entre las regiones (Länder) y la administración local. En ningún caso se tratan de competencias exclusivas, porque ello es imposible en un mundo moderno y globalizado. Por eso la federación puede regular áreas que en principio son competencia de las regiones, pero no puede hacerlo sin el consentimiento del Bundesrat, que es la cámara que representa a todos los gobiernos regionales. En las decisiones que afectan a competencias federales, no hace falta el consentimiento del Bundesrat, pero este sí tiene derecho a ser escuchado.

En España no existe una cámara territorial que defienda los intereses de los gobiernos regionales y, como consecuencia, los conflictos de competencia a menudo se solucionan en un rifirrafe chantajista donde partidos nacionalistas regionales ofrecen su apoyo al gobierno central si este, como contrapartida, ofrecen dinero o ceden competencias al gobierno regional. La constitución alemana sencillamente no considera la posibilidad de solventar conflictos entre el gobierno central y los gobiernos regionales con negociaciones bilaterales, entre otras causas porque violaría un principio básico de la constitución alemana: la igualdad entre alemanes.

Literalmente dice:

“Las necesidades de cobertura de la Federación y de los Länder deberán ajustarse de tal forma entre sí que se garantice una compensación equitativa, evitando cargas excesivas a los contribuyentes y asegurando la homogeneidad de las condiciones de vida dentro del territorio federal.”

En este aspecto, la constitución alemana no defiere mucho a la española, al menos teóricamente; porque en la práctica la diferencia es notable. En Alemania todas las regiones se rigen por el mismo sistema económico, y sus contribuciones e ingresos con respecto a las arcas federales son totalmente comparables. No hay cupos ni derechos forales. Y aquí entramos en la otra gran diferencia entre las dos constituciones. La alemana desarrolla, como ya he dicho, mucho más el reparto de competencias y la representación regional a través de una segunda cámara. Pero, por otra parte, son totalmente ausentes algunos temas muy conflictivos en la constitución española, como por ejemplo los derechos históricos. No existen en Alemania derechos históricos. La palabra “histórico” se menciona una sola vez en la constitución y muy de refilón (dice que, para cambiar las fronteras entre las regiones hay que tener en cuenta los “contextos históricos”).

Tampoco existen “derechos nacionales”, ni regiones con derecho a llamarse “nación” o “nacionalidad”. Cuando la constitución alemana usa la palabra “nacionalidad” se refiere siempre al derecho jurídico de las personas para, por ejemplo, tener o perder la nacionalidad alemana, nunca al sentimiento nacionalista que puedan tener algunas personas. La palabra “nación” está totalmente ausente en la constitución alemana y la palabra “nacional” solo se encuentra en la expresión “a nivel nacional” como sinónimo de “a nivel alemán”.

Es evidente que esta ausencia de referencias nacionalistas no es casual. No significa que no existan nacionalismos regionales en Alemania, solo hay que ver el caso de Baviera, pero está claro que los alemanes, conscientemente, no han querido mezclar sentimientos nacionalistas con derechos constitucionales. Sin embargo, en España optamos, también conscientemente, por mezclar las dos cosas. ¿Por qué? Porque en 1978 era prioritario conseguir una constitución democrática con un respaldo muy amplio en toda España y, especialmente, en zonas con un fuerte sentimiento nacionalista como el País Vasco y Cataluña.

Por eso se mantuvieron algunos derechos históricos, por eso se introdujo la expresión “nacionalidades históricas” y por eso no se atrevieron a dar el paso de convertir España en una federación. Y la jugada salió bien, especialmente en Cataluña, donde tanto la participación como el electorado en favor de la constitución (90,5%) fue mayor que en el resto de España.

La prudencia en aquel momento es fácil de entender. ¿Quién puede garantizar que una constitución más federal y con menos respaldo entre los nacionalistas españoles, vascos y catalanes hubiera sobrevivido al terrorismo de ETA y al golpe militar del 23-F?

La situación ahora es bien distinta. La democracia española lleva 40 años consolidándose, ETA ya no existe como tampoco persiste el peligro de un golpe militar. Reformar la constitución en sentido federal tomando Alemania como modelo ya no es una obra temeraria, sino más bien un acto de prudencia y sentido común y, posiblemente, la mejor manera de limar las asperezas que “el procés” ha dejado en Cataluña.

Sería una constitución con un claro reparto de competencias, libre de connotaciones nacionalistas y sin desigualdades basadas en derechos históricos, pero sí atendiendo las singularidades propias de cada región. La singularidad más importante en Alemania es la disparidad de tamaño de las regiones. Nordrhein-Westphalen tiene 24 veces más habitantes que Bremen. Por eso, se ven algunos artículos en la constitución que, en la práctica, solo afectan a las regiones más pequeñas, creando así una cierta asimetría.

Pautas parecidas para las regiones más pequeñas de España podría ser práctico como, también, lo sería establecer algunas reglas especiales para las comunidades insulares y las bilingües. Sin duda, empezar por aquí sería mucho más útil que empezar un debate estéril sobre la plurinacionalidad de España y, además, se ajustaría mucho más el espíritu de la constitución alemana que tanto admira Puigdemont.

Fuente: Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, traducida por Prof. Dr. Ricardo García Macho, Universidad Jaime I (Castellón)y Prof. Dr. Karl-Peter Sommermann, Deutsche Hochschule für Verwaltungs wissenschaften Speyer

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